《梅州市消防水源管理办法》立法后评估报告
《梅州市消防水源管理办法》
立法后评估报告
目 录
为落实科学立法、民主立法、依法立法的要求，适时掌握地方政府规章的实施效果，促进地方立法质量提高，根据《广东省政府规章立法后评估规定》第十六条规定，立法后评估主要对直接关系人民群众切身利益、对经济社会发展有较大影响的政府规章进行评估。政府规章实施满三年，符合特定情形的，应当进行立法后评估。
为全面调查了解《梅州市消防水源管理办法》的实施情况，为下一阶段立法和执法工作提供决策参考，梅州市消防救援支队会同梅州市嘉应学院地方立法研究基地组成立法后评估工作小组，对《梅州市消防水源管理办法》开展立法后评估。2023年，立法后评估工作小组对《梅州市消防水源管理办法》的立法质量、实施基本情况、实施效果以及实施中遇到的主要问题等进行了客观、公正的调研、分析和评估。现将评估情况报告如下：
一、评估工作介绍
基于客观中立、公开透明、系统全面、注重实效的评估工作原则，立法后评估工作小组根据立法后评估工作的相关要求，严格、认真地开展了《梅州市消防水源管理办法》的立法后评估工作。
（一）评估背景
消火水源作为城市公共消防设施的重要组成部分，是灭火救援使用最为普遍的水源，在消防工作中发挥着不可替代的作用。消火水源的管理不仅直接影响到消防队伍灭火救援工作的成败，更关系到人民群众生命财产安全和经济社会发展大局。2019年10月9日，《梅州市消防水源管理办法》（以下简称《办法》）以梅州市人民政府令第5号公布，于2019年12月1日起正式施行。《办法》实施以来，在加强消防水源管理、确保灭火救援用水、维护公共安全等方面发挥了重要作用。目前，《办法》已实施五年时间，随着我市消防水源规划、建设、使用、维护等实际情况的变化，以及相关法律法规的更新，《办法》部分条款可能存在无法适应目前实际工作或与相关规定不协调的情形，为此，根据《广东省政府规章立法后评估规定》，梅州市消防救援支队联合梅州市嘉应学院地方立法研究基地组成立法后评估工作小组，对《办法》开展立法后评估，重点关注其中涉及有关机构职责、行政许可、行政处罚等事项的内容，以期为下一步作出修改或者废止该规章的决策、完善配套制度和改进执法工作提供依据。
（二）评估方法
本次立法后评估工作主要采用文献研究、比较分析、座谈论证等方法进行。
1.文献研究法，即收集国内有关消防水源监管方面研究文献和相关的立法资料，对立法思路、基本原则、主要内容、制度缺失和立法技术的分析主要以文献研究法为基础，结合实践材料展开分析。
2.比较分析法，即与《办法》调整社会关系领域的国家立法、地方性法规、各地政府规章进行比较，寻找它们之间的异同，研究《办法》是否与上位法相冲突，是否与同位法相协调，是否可以借鉴其他地区相关立法内容，提出进一步完善的建议。
3.座谈论证法，即面向消防救援、应急管理、自然资源、住房和城乡建设、城市管理、交通运输、水务等主管部门，各县区人民政府，以及粤海水务股份有限公司，听取各方对《办法》相关问题的意见和建议。
4.实地调研法，即立法后评估工作小组直接在市内各县、区、市进行实地考察与调研，了解基层一线的消防水源安排与管理现状。
5.随机访谈法，即立法后评估工作小组直接随机抽选一部分公众，以口头形式询问其对《办法》的了解度与认可度，并根据被询问者的答复形成客观的、不带偏见的事实材料。
（三）评估的实施过程
评估工作主要分为以下几个阶段进行：
1.部署阶段。2023年6月，制定统一的《办法》评估工作方案和相关调查工作，完成评估的准备和部署工作。
2.调研阶段。2023年7月至8月，根据评估工作方案，通过实地考察、召开座谈会、专题调研、邀请专家评估等多种方式，开展调研工作。具体来说，2023年7月6日，立法后评估工作小组组织市自然资源局、市司法局、梅江区消防救援大队等单位召开了立法后评估座谈会；2023年7月12日，立法后评估工作小组在市消防救援支队办公大楼进行了研讨会，对立法后评估工作的下一个方向进行探讨。
3.撰写报告阶段。2023年9月，以相关理论研究成果为依据，对调研资料进行汇总、梳理、分析，在此基础上，起草完成报告初稿。
4.完善报告阶段。2023年10月，报告初稿提听取意见，并根据听取意见情况，结合消防水源规划与管理的最新形势和要求，修改形成报告终稿。
二、《办法》立法质量分析
立法质量评估指标体系是立法后评估制度的重要组成部分，是反映立法文件是否需要修改、废止的检验标尺。本次立法后评估工作结合实际情况，最后形成以下六个一级评估指标十八个二级评估指标为评估依据。评估指标具体见下表1：
（一）合法性分析
1.立法依据合法。《办法》是2019年10月9日梅州市人民政府令第5号发布的地方政府规章，《办法》制定时的上位法依据为当年有效的《中华人民共和国消防法》《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》以及有关政策文件，《办法》立法权的来源、效力位阶合法。
2.法定权限合法。《办法》符合《中华人民共和国宪法》、《立法法》（2023年）中有关立法权限划分的规定，没有违背法律保留、法律优先等原则。根据《立法法》（2023年）第八十二条规定，设区的市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，就为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项与属于本行政区域的具体行政管理事项制定规章。但是，设区的市人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。因此，梅州市人民政府享有地方政府规章立法权，其对本行政区域内消防水源的具体管理事项进行立法，属于城乡建设与管理事项，符合法定的权限规定。
3.立法程序合法性。2019年10月9日，《办法》以梅州市人民政府令第5号公布，于2019年12月1日起正式施行。《办法》于2019年由市政府按照法定立法程序制定，制定工作符合法定程序。
4.立法内容合法性。以2019年有效的《中华人民共和国消防法》《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》等上位法为参照进行对照评估，《办法》相关规定与上位法没有冲突。2021年4月，第十三届全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国消防法》进行了第二次修正。2022年3月，广东省第十三届人民代表大会常务委员会对《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》进行了第二次修订。以现行有效的《中华人民共和国消防法》《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》等上位法为参照进行对照评估，《办法》相关规定与上位法不存在抵触、冲突的情况。
综上所述，《办法》在立法依据、立法权限、立法程序、立法内容等四个方面均具有合法性。
（二）合理性分析
1.立法的正当性。《办法》的立法目的是为了加强本市为加强消防水源的监督管理，确保火灾扑救和应急救援用水，保护公共财产和公民生命财产安全。经对《办法》二十二个条款逐一进行评估，《办法》的主要规定都较好地体现了立法正当性。比如：《办法》第九条规定消防水源应当符合国家工程建设技术标准并适应实际需要，是对本市消防水源的技术保障要求；第十五条规定消防救援机构对消防水源的检查职责，有利于消防水源的维护与保养，两者都有利于实现《办法》追求的公共利益。
2.立法的公平性。《办法》有关行政管理相对人权利与义务的规定均是针对某一领域不特定的主体，不存在对某一领域某类主体的歧视与差别对待问题。如《办法》第十八条规定，任何单位和个人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防水源，不得埋压、圈占、遮挡消火栓。任何单位和个人发现妨害消防水源行为的，有权向消防救援机构或者其他有关部门举报。这表明在消防水源设置与保护方面，任何不特定的单位或个人都不得破坏消防水源，都可以检举相关违法行为，《办法》不存在没有合理依据的差别规定。
3.立法的适应性。《办法》制定于2019年，至今已实施三年多，期间未进行过修改。随着城市建设发展，《办法》的一些设定难免会与我市消防水源的现实情况存在一定程度上的不协调，《办法》的执行也受到一定的阻力，尚需通过修改立法或进一步出台相应配套措施增强《办法》的适应性。
（三）协调性分析
1.与同位法之间的协调性
目前，我市已出台《梅州市闲置土地处置规定》《梅州市气象灾害防御规定》《梅州市城市生活垃圾分类管理办法》《梅州市非物质文化遗产代表性项目管理办法》《梅州市电力设施管理办法》《梅州市扬尘污染防治管理办法》等数部地方政府规章。经立法后评估工作小组比对后发现，未发现《办法》有与同位法相抵触的情形。
2.与配套规范性文件的协调性
目前，我市尚未出台与《办法》相关的配套规范性文件，故《办法》本身不存在与配套规范性文件协调与否的问题。
3.与其他政策文件之间的协调性
《办法》出台的目的是为了解决我市消防水源管理存在的问题，例如消防水源建设滞后，市政消火栓仍有欠账，缺乏维护保养；消防水源管理混乱，缺乏统一规划管理等。消防水源管理主要涉及消防救援、应急管理、自然资源、住房和城乡建设、城市管理、交通运输、水务等机构的职权，涉及的政策文件主要有《消防安全责任制实施办法》（国办发〔2017〕87号）、《消防水源管理规定》（公消〔2000〕67号）、《梅州市城乡供水保障规划（2021—2035年）》（梅市府〔2022〕8号）、《梅州市消防工作“十四五”规划》（梅市府办函〔2021〕229号）等。经立法后评估工作小组比对后发现，《办法》与上述消防水源相关政策文件呈现互相配合、协调融合发展的态势。
（四）可操作性分析
《办法》所规定的制度能够有针对性地解决我市消防水源行政管理过程中存在的问题，相关措施高效便民，相关程序易于操作。例如，《办法》第十三条规定了针对不同区域配建的消防水源设定了不同的维护保养主体。市政消防水源由项目所属人民政府市政主管部门或者其委托的单位负责维护保养；机关、团体、企业、事业等单位配建的消防水源由单位负责维护保养；居民住宅区配建的消防水源，由物业服务企业负责维护保养；居民住宅区未实行物业管理的，由业主或者物业使用人负责，居民委员会应当组织业主或者物业使用人开展维护保养工作。又如，《办法》第十五条规定，当消防救援机构发现市政消防水源不符合消防安全要求的，应当报告应急管理部门，由应急管理部门书面报告本级人民政府；接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取有效措施进行整改。该条规定的政府内部报告程序操作简单、易于执行。
（五）规范性分析
《办法》框架设计分为五个部分：第一部分明确了《办法》的制定目的和依据，具体适用范围和适用对象，以及各部门的法定职责；第二部分规范了消防水源的相关规划和建设行为；第三部分明确了消防水源使用和维护的相关要求；第四部分规定了消防水源的监督管理等内容；明确了违反《办法》的相关法律责任等。总的来说，《办法》的立法技术比较规范，制度设计相对合理，逻辑结构较为严密，保证了地方政府规章的有效落地执行。
（六）实效性分析
立法后评估工作小组在随机访谈中发现，公众对《办法》的了解度与认可度较低，绝大多数被随机访谈的对象对《办法》的具体内容表示不了解，甚至不知道《办法》的存在。不过，被随机访谈的对象均表示知道消火栓等消防设施作为公共财物，不可随意破坏。虽然《办法》的社会认受性较低，但政府主管部门对自身承担的法律权责了解程度较高。《办法》基本得到消防救援、应急管理、自然资源、住房和城乡建设、城市管理、交通运输、水务等部门的普遍遵守和执行，实现了预期的立法目的。总的来说，政府主管部门针对消防水源的行政管理工作过程中，以《办法》为依据有效开展各项工作，起到较好的监管效果，实效性较为明显。
三、《办法》实施效果情况
（一）政府及其主管部门职责比较明确
消防水源的设置、维护、保养等涉及到应急管理、自然资源、住房和城乡建设、城市管理、交通运输、水务、通信等多个主管部门。在《办法》的施行过程中，我市各级政府及其主管部门基本按照规章履行各自职责，市政消防水源的建、管、用、修、查的工作机制已经初具雏形，基本可以满足城市公共基础设施建设形势需要和消防队伍灭火救援任务的需求。例如，水务部门在编制涉及消防水源的相关规划时，会事先征询消防救援机构的意见。在消防水源保障方面，水务部门也会与住建等部门相联系、协调，做好水资源配置工作，为消防工作提供水源保障。又如，市住建部门已100%完成《梅州市人大常委会办公室印发〈关于视察我市“提升梅州中心城区消防能力”工作情况的报告〉的通知》的任务要求，成功完成梅州老城区550个市政消火栓建设工程，极大提升了梅州中心城区消防能力。
（二）中心城区的市政消火栓配备工作基本完成
2019年，由市住建部门负责实施的梅州老城区550个市政消火栓建设工程正式启动（江北新增294个，江南新增256个），工程分三期实施，其中一期工程于2019年4月17日动工建设，2020年7月9日竣工验收，完成市政消火栓采购及安装180个；二期工程于2020年6月30日动工建设，2022年3月18日竣工验收，完成市政消火栓采购及安装185个；三期工程于2022年1月25日动工建设，2022年11月2日竣工验收，完成市政消火栓采购及安装185个。截至2022年11月2日，我市已100%完成《梅州市人大常委会办公室印发〈关于视察我市“提升梅州中心城区消防能力”工作情况的报告〉的通知》任务要求。经统计，当前梅州中心城区范围配备市政消火栓数量为1790个，其中梅江区中心城区范围配备1446个，梅县区中心城区范围配备344个，覆盖广梅路、宪梓大道、嘉应路和客商大道等主要区域，基本消除中心城区消防建设盲点，显著提升城区消防能力。
（三）部分县区对于消防水源保护的宣传情况良好
逢年过节期间，我市不少小区居民会随意打开小区消火栓，利用消防用水打扫卫生；环卫、绿化部门也会在进行环卫、绿化活动时不定点利用消防用水，所使用的消防用水无法计量，不利管理。对此，我市部分县区通过加强宣传消防水源使用规范，让“消防水源专供消防和应急救援使用”深入民心。例如，梅江区各镇（街)、相关部门一定程度利用了新闻媒体，采取多种形式宣传了消防常识、消防法律法规和火灾案例，使广大群众认识消防，掌握消防知识，了解市政消火栓的作用，提高了广大人民群众建设和爱护市政消火栓的自觉性。又如，大埔县消防救援大队及其他执法部门加强日常消防水源的监督、执法，通过执法监督和宣传，使群众提高对消防水源的保护意识。大埔县城综部门还牵头落实了市政消火栓全部“穿衣戴帽”保护措施，对市政消火栓进行了大维护、大保养行动，积极向群众宣传消火栓管理的有关规定和违法行为，取得了良好的宣传效果。
四、《办法》实施中存在问题分析
（一）非中心城区的消火栓配备情况不佳
目前，我市部分区域尤其是非中心城区依旧存在消火栓数量配建不到位的问题，已配建的市政消火栓也因没有按照国家规定施工，导致存在出水口方向错误、安装在绿化带内、埋置深度过低等问题。产生这种现象的主要原因在于，我市部分县区更为重视发展当地经济，把公共消防设施建设看作非生产性和福利性建设，忽视消火栓配备的重要性。在城市道路建设时，没有系统地组织相关部门同时配建消火栓，这导致我市非中心城区消火栓配备情况不佳，存在“旧帐未解决，又欠新帐”的问题。除非中心城区外，我市中心城区的新建和改造道路日益增多，消防水源的规划、设计、建设管理和中心城区道路建设管理仍存在一定差距。根据近期消火栓普查统计结果，即使是我市中心城区，仍有148个消火栓由于部件老化及损坏等原因导致无水可用情况，占城区消火栓总量的8.27%，这是我市城区消防安全的极大隐患。
（二）市政消防水源的维护与保养工作不到位
《办法》第十三条针对不同区域配建的消防水源设定了不同的维护保养主体，该条确定维护保养主体的方式有利于落实主体责任，亦便于实践操作。但在《办法》的具体落实过程中，维护保养主体因经费不足、人手不够、意愿不强等原因，懈怠对消火栓的日常监控、维护和保养，导致消火栓不能长期有效的发挥作用。目前，我市市政消防水源维护与保养一般由政府委托给专业的水务公司处理。例如，梅江区市政消火栓日常的维护保养由梅州粤海水务有限公司组织开展；丰顺县县城的市政消火栓由丰顺县粤海水务有限公司负责日常维护保养；平远县县城市政消火栓的维护由平远县粤海水务有限公司负责；兴宁市城区市政消火栓由兴宁市齐昌自来水水务有限公司负责日常维护保养，乡镇市政消火栓则由自来水厂进行维护。表面上看，我市的市政消防水源维护与保养主体明确，被委托单位专业资质强、效率高。但实际上，被委托的水务公司以追逐经济利益为根本目的，在政府未足额支付维护与保养经费的情况下，容易懈怠对市政消防水源的日常监控、维护和保养，而真实的维护与保养效果也一般。
（三）偏远区域长期存在消防水源建设滞后问题
在我市的偏远区域或偏远路段，长期存在消防水源匮乏、设施分布不均、无人管理等建设滞后问题。一方面，我市偏远区域消火栓、消防水池的配置数量较少，部分消火栓、消防水池还因为长时间无人管理和维护、补水不及时、水源渗漏等原因无法使用；另一方面，我市虽然拥有较为丰富的江、河、湖、水库、水塘、水井等天然水资源，但由于没有设置消防采水点，如修建吸水平台和取水泵房等，天然水源并没有得到合理运用。如何解决偏远区域消防水源设施配置问题？如何利用我市天然水源缓解消防水源不足问题？这些均是我市下一步应当重点解决的问题。
五、评估结论
（一）评估等级及划分标准
经由立法后评估小组的讨论决定，本次评估以立法目的实现程度、主要规定落实程度、对社会管理的促进程度、社会认可度四个维度为评估标准，将总体评估等级划分为五个，分别为好、较好、一般、较差、差。具体如表2所示：
（二）评估结论
在调研论证与条文评估的基础上，立法后评估小组通过综合分析，以及对照评估等级及划分标准（见表2），经过充分讨论后一致认为，《办法》及其实施情况的总体评估结论为“较好”。
六、政策建议
《办法》在制度设计总体上科学、合理、有效，能够较好适应我市的经济社会发展新形势、新要求、新需求。但是，由于部分条款操作性不强、配套措施不完备等原因，导致《办法》在实施过程中依旧存在一些不容忽视的问题，未能完满实现立法目的。因此，立法后评估工作小组建议：
（一）进一步细化政府主管部门的消防水源管理责任
我市可以结合政府机构改革的情况，进一步细化政府主管部门的消防水源管理责任，并在《办法》中相应增加其他政府主管部门职责。在《办法》第五条、第六条、第七条的基础上，进一步明确消防水源规划、建设、管理、使用、维修的主管部门。例如，明确自然资源和规划部门负责将市政消火栓、天然取水点等市政消防水源布局规划纳入国土空间规划，对涉及市政消火栓、天然取水点设置的部分，应当征询消防救援机构和供水行政主管部门的意见；明确发展和改革部门负责将市政消火栓（含配套供水管网）、天然取水点等市政消防水源建设、维护管理工作列入年度发展计划和相关建设项目的立项、审查及批复；明确财政部门负责按现行财政体制和城市建设管理体制要求，将市政消火栓、天然取水点等市政消防水源建设、维护、管理经费，灭火救援和消防训练用水经费纳入同级财政年度预算，并做好资金监管工作；明确供水行政主管部门、农业农村等部门和乡镇人民政府应当将市政消防水源等农村公共消防设施建设纳入农村基础设施建设工程、项目，保障其正常使用，改善农村消防安全条件。
（二）合理规划与配建市政与农村消防水源
在市政消防水源方面，政府主管部门应当做好源头管理，确保消防水源规划与配建到位。第一，在讨论和制订市政工程施工设计及工程竣工验收时，邀请消防救援部门参与，做到消火栓配建与工程建设同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用，从源头上解决消火栓配建与道路建设不同步、不配套的现象。第二，我市城中村长期存在耐火等级低、防火间距、消防车道不足等问题，建筑消防设施损坏严重，关键时刻难以发挥作用。对此，政府主管部门应当根据城中村的特点，以村（社区）为单位建立小微型消防站，按相应标准配齐消防水源与器材，满足处置城中村火灾的需要。第三，我市将市政消火栓的水源用于绿化、环卫已成常态化。根据节水优先和非常规水源利用的原则，可以安装中水回用的管道，以达到保障消防设施使用安全，增加非常规水源使用量，节约自来水的目的。
在农村消防水源方面，适时将农村消防水源的规划与建设活动纳入《办法》的调整范围。第一，各级人民政府可以结合乡镇国土空间规划、村庄规划编制实施和农村供水保障、道路畅通等乡村建设行动，同步规划建设农村消防设施、消防水源、消防力量和消防车通道等，加强资金投入和维护管理，满足火灾扑救需要。第二，各级人民政府应当加大农村缺水地区消防设施建设支持力度，采取修建消火栓、消防水池、消防水窖等为主，在河流、湖泊、水库、水井等天然水源地段设置消防车取水设施为辅的方式解决偏远农村、偏远道路、森林林地等地段消防给水不足问题。第三，政府主管部门应当重点保障人口密度较大农村的消防水源建设，并鼓励有条件的农村村委会自行设置消火栓、消防水池等消防水源设施，改善村庄公共环境。总而言之，要根据我市不同地区农村的实际情况，循序渐进将农村消防水源的建设管理纳入《办法》调整范围。
（三）规范消防水源维护保养的政府委托活动
我市为了加强消防水源管理，将消防水源维护与保养事项委托给第三方机构承担，这是基层治理现代化的题中应有之义，有利于提升行政效率、提高政府服务水平。不过，部分政府主管部门在服务委托后，忽视对第三方机构的管理和监督，导致第三方机构懈怠对消防水源的监控与维护。对此，我市应当规范消防水源维护与保养的政府委托活动。第一，政府应当将消防水源设施的维护经费纳入年度财政预算中，保证消防水源维护保养工作的有序开展；第二，政府主管部门如果要将消防水源设施的维护与保养工作委托给第三方机构，则应当与第三方机构签订正式的委托协议。委托协议应当载明委托方式、委托时间、委托内容、委托金额以及违约责任等内容。负责消防设施维护保养检测的第三方机构应当依照法律、行政法规、国家标准、行业标准和执业准则，接受委托提供消防技术服务，并对服务质量负责；第三，政府主管部门不得借“委托”之名，将自身职责“一甩了之”。政府主管部门应当针对第三方机构制定科学的考核指标和奖惩机制，并定期对第三方机构的服务情况进行考核评价。
（四）推进消防水源数字化管理与跨部门信息共享联动
一方面，我市应加快推荐消防水源数字化管理，建立消防水源电子档案。完善消火栓监控设备，建立消火栓监控平台，掌握消防水源设施运行情况，及时发现消防设施问题，确保消防水源正常使用。另一方面，我市应当建立跨部门消防水源管理协作机制，加强信息共享和联动，提高管理效率和效能，确保消防救援机构可以及时掌握消防水源的建设、变更、完好等情况。同时，涉及市政消火栓、公共区域的消防水池以及天然水源取水设施的电子档案及其更新情况应当定期向社会公布，以便公众查询了解。
综上所述，评估小组认为，应在该《办法》的基础上制定地方性法规，以提升《办法》内容的实施刚性和权威性。
